Engap-Engap Anggaran Daerah
06 Oktober, 2026
TKD 2027 tetap Rp735 triliun di tengah lemahnya PAD, mayoritas daerah masih bergantung pada transfer pusat untuk menopang belanja dan layanan publik.
Keterangan foto: Ilustrasi buku kas daerah yang sudah usang.
Ringkasan
• TKD belum kembali ke level 2025
Alokasi TKD 2027 sebesar Rp735 triliun naik 5,47% dari outlook 2026, tetapi masih Rp114 triliun di bawah realisasi 2025. DPD sebelumnya mengusulkan tambahan Rp45,2 triliun.
• Mayoritas daerah belum mandiri secara fiskal
Hingga Agustus 2026, hanya 55 dari 546 daerah yang memiliki PAD cukup untuk menutup belanja pegawai. Sebanyak 491 daerah atau 89,93% masih membutuhkan sumber dana di luar PAD.
• Layanan publik berisiko tertekan
Ketergantungan pada transfer pusat membuat daerah dengan PAD rendah memiliki ruang penyesuaian yang lebih sempit. Pengurangan transfer berpotensi menekan belanja infrastruktur, pendidikan, kesehatan, dan bantuan sosial.
MOST POPULAR
- Dukung DSI Terapkan NSW, Tata Kelola Ekspor RI Mengacu Best Practice Singapura dan AS
- Ekspor Sawit dan Batu Bara Tergerus Secara Volume, Surplus Perdagangan Rawan Tertekan
- DSI Sebaiknya Fokus Jadi Pengawas dan Pengelola Data Ekspor SDA, Bukan Offtaker Komersial
- DSI Efektif Sebagai Lembaga Pengawas, Tak Perlu Jadi Eksportir
- Bunga Tinggi Bank Digital Menggiurkan, Nasabah Perlu Waspadai Risikonya
NEXT Indonesia Center - Pada September 2026, Dewan Perwakilan Daerah (DPD) mengusulkan agar Transfer ke Daerah (TKD) dalam Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2027 ditambah Rp45,2 triliun, dari Rp735,0 triliun menjadi Rp780,2 triliun.1 Usulan itu mencerminkan kekhawatiran DPD terhadap ruang fiskal pemerintah daerah yang masih tertekan. Namun, dalam RAPBN 2027 yang disetujui DPR pada 29 September, alokasi TKD tetap Rp735,0 triliun.2
1. KONTAN, “Ruang Fiskal Daerah Masih Tertekan Berat,” 17 September 2026.
2. RM.id, “Pemerintah Siapkan Rp735T untuk Daerah di 2027,” 29 September 2026.
Perdebatan mengenai besar transfer ini membuka pertanyaan yang lebih mendasar: seberapa jauh daerah mampu membiayai kebutuhan mereka sendiri dari Pendapatan Asli Daerah (PAD)?
Pertanyaan itu penting karena kebutuhan belanja daerah tidak lantas mengecil ketika transfer berkurang. Gaji pegawai dan pelayanan dasar tetap harus dibayar. Jika pendapatan melemah, pemerintah daerah perlu mencari ruang melalui efisiensi dan penataan ulang belanja. Pengadaan barang dan jasa, pembangunan infrastruktur, hingga cakupan program bantuan sosial dapat menghadapi tekanan, bergantung pada kewajiban dan prioritas masing- masing daerah. Dampaknya bukan hanya pada angka Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), melainkan juga pada layanan yang diterima masyarakat.
Review NEXT Indonesia Center kali ini melihat perkembangan TKD dalam APBN, kemudian menelaah kemampuan PAD melalui tiga perbandingan, yaitu PAD terhadap belanja pegawai, PAD terhadap total pendapatan, serta PAD terhadap total belanja daerah. Analisis mencakup pemerintahan provinsi dan kabupaten/kota dalam enam klaster wilayah, yakni Sumatra, Jawa & Bali, Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara & Maluku, serta Papua. Ketiga perbandingan tersebut memberikan gambaran mengenai kemampuan pendapatan sendiri menopang APBD dan kerentanan daerah terhadap perubahan sumber pendanaan. Untuk mengukur dampak pemangkasan TKD secara langsung, tetap diperlukan informasi mengenai besarnya pengurangan transfer yang diterima masing-masing daerah, jenis dana yang terdampak, dan pilihan penyesuaian belanjanya.
Perkembangan Transfer ke Daerah
Dana Transfer ke Daerah (TKD) merupakan dana dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang dialokasikan untuk mendukung penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan di daerah. Komponennya memiliki tujuan serta ketentuan penggunaan yang berbeda. Karena itu, seluruh TKD tidak dapat diperlakukan sebagai dana yang bebas digunakan pemerintah daerah untuk membiayai kebutuhan apa pun.
Alokasi anggaran TKD terus meningkat dari Rp292,0 triliun pada 2008 menjadi Rp710,0 triliun pada 2016. Porsinya terhadap belanja negara pada 2016 mencapai 38,09%, titik tertinggi sepanjang data yang diamati. Setelah itu, nilai transfer masih bertambah dan mencapai Rp881,4 triliun pada 2023, tetapi porsinya telah turun menjadi 28,23%. Dengan kata lain, kenaikan nilai transfer tidak selalu diikuti kenaikan perannya dalam belanja negara, karena total belanja negara juga terus berubah.
Nilai TKD turun menjadi Rp863,5 triliun pada 2024 dan Rp849,0 triliun pada 2025. Dalam outlook 2026, jumlahnya diperkirakan Rp696,9 triliun, lebih rendah Rp152,1 triliun atau 17,92% dibandingkan realisasi 2025. Porsinya terhadap belanja negara diperkirakan tinggal 17,68%.
Alokasi 2027 sebesar Rp735,0 triliun menunjukkan kenaikan Rp38,1 triliun atau 5,47% dibandingkan outlook 2026. Meskipun demikian, nilainya masih Rp114,0 triliun di bawah realisasi 2025. Dengan total belanja negara 2027 sekitar Rp4.106,3 triliun, sebagaimana disetujui DPR pada 29 September 2026, porsi TKD mencapai 17,90%. Kenaikan tersebut belum mengembalikan nominal transfer ke tingkat 2025.
Perbandingan ini menggunakan data dengan status berbeda. Realisasi hingga 2025, outlook 2026, dan alokasi anggaran 2027. Oleh karena itu, angka 2026 dan 2027 belum menunjukkan hasil akhir penyaluran transfer pada masing-masing tahun.
Perubahan TKD juga tidak berarti setiap daerah mengalami kenaikan atau penurunan dengan besaran yang sama. Komposisi transfer yang diterima berbeda, sebagian dana memiliki peruntukan khusus, dan Dana Desa ditujukan bagi desa. Tekanan terhadap APBD masing-masing daerah perlu dinilai bersama kemampuan PAD serta kebutuhan belanjanya.
Belanja Pegawai Daerah Masih Nombok
Salah satu cara melihat ketergantungan daerah terhadap transfer dari pemerintah pusat adalah membandingkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) dengan belanja pegawai. Indikator ini relevan karena belanja pegawai harus dibayar secara rutin. Oleh karena itu, perbandingannya dengan PAD memberi gambaran awal tentang kemampuan daerah menopang salah satu kebutuhan dasar APBD.
Data realisasi APBD hingga Agustus 2026 menunjukkan bahwa dari 546 pemerintah daerah (provinsi serta kabupaten/kota), hanya 55 daerah dengan realisasi PAD cukup untuk menutup realisasi belanja pegawai. Pada 491 daerah lainnya, atau 89,93% dari daerah yang tercakup, belanja pegawai lebih besar daripada PAD yang telah terkumpul.
Perbedaan antara provinsi dan kabupaten/kota terlihat jelas. Pada tingkat provinsi, lebih dari separuh daerah memiliki realisasi PAD yang memadai untuk belanja pegawai. Seluruh provinsi di Jawa dan Bali serta Kalimantan masuk kelompok tersebut. Namun, keadaan di tingkat provinsi tidak selalu mencerminkan kondisi kabupaten/kotanya. Di Kalimantan, misalnya, hanya satu kabupaten/kota dengan PAD mencukupi belanja pegawai. Sisanya masih nombok alias bergantung pada kiriman dana dari pemerintah pusat.
Jawa dan Bali memiliki jumlah kabupaten/kota dengan PAD yang mencukupi belanja pegawai paling banyak, yakni 23 daerah. Walau begitu, 99 kabupaten/kota lainnya masih membutuhkan sumber dana di luar PAD untuk menutup keseluruhan belanja tersebut. Di Papua, kebutuhan itu terlihat pada seluruh pemerintah provinsi maupun kabupaten/kota.
PAD yang lebih kecil ketimbang belanja pegawai tidak berarti gaji pegawai di daerah tersebut belum terbayar. Pemerintah daerah dapat menggunakan sumber dana lain dalam APBD, termasuk transfer dari pemerintah pusat, yang dapat digunakan sesuai ketentuan masing-masing dana.
Dana Alokasi Umum (DAU), terutama bagian yang penggunaannya tidak ditentukan, serta Dana Bagi Hasil (DBH) yang tidak terikat peruntukan khusus, dapat menopang belanja pegawai. Sementara itu, Dana Alokasi Khusus (DAK) harus digunakan sesuai tujuan yang ditetapkan. Sebagian DAK nonfisik digunakan membiayai tunjangan guru, tetapi DAK untuk pembangunan sarana dan prasarana tidak dapat begitu saja dialihkan untuk menutup kekurangan gaji.3
3. Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan, Kementerian Keuangan, Media Defis, Edisi XLII, pembahasan kebijakan TKD dan DAK tahun anggaran 2026.
Kondisi pembayaran gaji antardaerah pun dapat berbeda. Pada Agustus 2026, Pemerintah Provinsi Jawa Tengah menyatakan pembayaran gaji Aparatur Sipil Negara (ASN), termasuk Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK), tetap berjalan sesuai jadwal meskipun transfer ke daerah dikurangi. Wakil Gubernur Taj Yasin Maimoen menyebut pemerintah provinsi “masih sanggup, masih siap” memenuhi kebutuhan tersebut.4
4. Pemerintah Provinsi Jawa Tengah, “TKD Dipangkas, Pemprov Jateng Pastikan Tak Ada Kendala Pembayaran Gaji ASN,” Agustus 2026.
Sebelumnya, dalam rapat dengan DPR pada Juni 2026, Gubernur Maluku Utara Sherly Tjoanda menyampaikan bahwa pemerintah provinsinya menghadapi kesulitan arus kas untuk membayar gaji Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) hingga akhir tahun.5 Ia juga mengingatkan bahwa upaya mempertahankan belanja pegawai dapat mengurangi ruang untuk membangun infrastruktur.
5. DetikNews, “Sherly Tjoanda: Kami Tak Punya Cash Flow Bayar Gaji PPPK Sampai Akhir Tahun,” 9 Juni 2026.
Penggunaan dana transfer dari pemerintah pusat untuk membayar pegawai membantu menjaga pemerintahan dan layanan publik tetap berjalan, termasuk melalui pembayaran gaji guru dan tenaga kesehatan. Namun, apabila pendapatan menyusut atau kebutuhan belanja pegawai meningkat tanpa tambahan dana yang memadai, ruang untuk membiayai kebutuhan lain akan menyempit. Daerah dapat menghadapi pilihan untuk menunda perbaikan jalan, mengurangi pengadaan perlengkapan layanan, atau membatasi program bantuan masyarakat. Terpenuhinya kebutuhan gaji belum tentu berarti seluruh kebutuhan pelayanan dan pembangunan ikut terjaga.
Konsekuensi tersebut merupakan risiko ketika anggaran daerah tertekan. Tabel di atas belum menunjukkan adanya pemotongan program, pengalihan dana, ataupun keterlambatan pembayaran gaji. Perbandingan hingga Agustus 2026 juga belum menggambarkan hasil setahun penuh karena penerimaan PAD dan pembayaran belanja dapat berlangsung pada waktu yang berbeda. Namun dapat ditegaskan bahwa pada periode tersebut, sebagian besar daerah masih membutuhkan dana di luar PAD untuk menopang seluruh belanja pegawainya.
Perbedaan kemampuan ini menjadi dasar untuk melihat seberapa besar peran PAD dalam keseluruhan pendapatan daerah. Bagian berikutnya membandingkan daerah dengan porsi PAD paling kuat di setiap klaster.
Pendapatan Besar Belum Tentu Mandiri
Kemampuan Pendapatan Asli Daerah (PAD) menutup belanja pegawai baru menggambarkan sebagian kekuatan keuangan daerah. Untuk melihat posisi yang lebih luas, PAD perlu dibandingkan dengan seluruh pendapatan dan kebutuhan belanja. Perbandingan pertama menunjukkan seberapa besar pendapatan daerah berasal dari sumbernya sendiri. Perbandingan kedua menunjukkan seberapa jauh pendapatan tersebut dapat membiayai kebutuhan daerah.
Pembahasan bagian ini menggunakan rencana penerimaan APBD 2026. Dengan demikian, angka-angkanya menggambarkan target pendapatan dan alokasi belanja, bukan dana yang sudah terkumpul atau dibelanjakan.
Dalam rencana APBD 2026, rasio agregat PAD terhadap pendapatan mencapai 48,19% pada tingkat provinsi dan 18,74% pada tingkat kabupaten/kota. Artinya, PAD membentuk hampir separuh total pendapatan pemerintah provinsi, tetapi belum mencapai seperlima total pendapatan pemerintah kabupaten/kota.
Kesenjangan antarwilayah terlihat pada kedua tingkat pemerintahan. Jawa dan Bali mencatat rasio agregat tertinggi, yakni 64,96% pada tingkat provinsi dan 32,81% untuk tingkat kabupaten/kota. Sebaliknya, Papua mencatat rata-rata terendah, masing-masing sebesar 19,77% dan 4,54%. Hal ini menunjukkan bahwa daerah-daerah di Papua amat bergantung pada sumber pendapatan di luar PAD.
Namun, rasio agregat tidak menggambarkan kondisi setiap daerah dalam kelompok tersebut. Pada kabupaten/ kota di Jawa dan Bali, misalnya rasio PAD terhadap pendapatan berkisar antara 12,50% dan 92,23%. Rentang yang lebar itu memperlihatkan bahwa daerah dengan PAD dominan dapat berada dalam klaster yang sama dengan daerah yang masih sangat tergantung dengan sumber pendapatan lain.
6 Daerah dengan PAD Tertinggi
Pada tingkat provinsi, tiga posisi teratas provinsi dengan rasio Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap total pendapatan secara nasional ditempati DKI Jakarta, Kalimantan, Kalimantan Timur, dan Banten.
Sementara itu, pada tingkat kabupaten/kota, Kabupaten Badung, Kota Surabaya, dan Kota Semarang menjadi tiga daerah dengan rasio Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap total pendapatan tertinggi.
DKI Jakarta mencatat rasio tertinggi dibandingkan provinsi lain di Indonesia, yakni mencapai 80,71%. Kalimantan Timur (75,45%) dan Banten (74,32%) melengkapi posisi tiga besar provinsi. Ketiga daerah itu memiliki corak ekonomi yang berbeda. Kegiatan perdagangan dan jasa perkotaan di Jakarta, pertambangan mendominasi di Kalimantan Timur, sementara industri pengolahan menopang perekonomian Banten. Dalam komposisi PAD ketiga provinsi tersebut, pajak daerah menjadi sumber terbesar.
Pada tingkat kabupaten/kota, Kabupaten Badung di Bali, mencatat rasio PAD terhadap total pendapatan sebesar 92,23%, disusul Kota Surabaya, Jawa Timur (75,22%), dan Semarang, Jawa Tengah (74,83%). Pariwisata menjadi konteks penting bagi perekonomian Badung, sementara Surabaya dan Semarang ditopang kegiatan industri, perdagangan, dan kegiatan perkotaan lainnya. PAD ketiganya juga didominasi pajak daerah.
Struktur ekonomi tersebut memberikan konteks bagi kemampuan menghimpun pendapatan sendiri. Namun, besarnya suatu sektor dalam perekonomian tidak langsung menunjukkan kontribusinya terhadap PAD. Untuk memastikan hubungan tersebut, diperlukan rincian penerimaan menurut jenis pajak dan retribusi.
Belum Menutup Seluruh Kebutuhan Belanja
Besarnya porsi Pendapatan Asli Daerah (PAD) dalam pendapatan belum berarti daerah mampu membiayai seluruh kebutuhannya sendiri. Untuk menjawab pertanyaan tersebut, PAD perlu dibandingkan dengan rencana belanja APBD.
Dalam rencana APBD 2026, rasio agregat PAD terhadap belanja mencapai 46,02% pada tingkat provinsi dan 17,78% pada tingkat kabupaten/kota. Artinya, total PAD yang direncanakan pemerintah provinsi setara dengan kurang dari separuh total belanjanya. Pada pemerintah kabupaten/kota bahkan kurang dari seperlima total belanja.
Jawa dan Bali kembali mencatat rasio agregat tertinggi, yakni 62,96% pada tingkat provinsi dan 31,01% pada tingkat kabupaten/kota. Di Papua, rasionya masing-masing sebesar 17,88% dan 4,47%. Perbedaan tersebut menunjukkan ketimpangan kemampuan pendapatan sendiri dalam menopang kebutuhan anggaran.
Dalam data yang digunakan, tidak ada daerah yang rencana PAD-nya mencukupi seluruh rencana belanja. Rasio tertinggi pada tingkat provinsi sebesar 77,63%, sedangkan pada tingkat kabupaten/kota sebesar 82,69%. Dengan demikian, daerah dengan kemampuan PAD terkuat sekalipun masih memerlukan pendapatan lain atau penerimaan pembiayaan untuk memenuhi keseluruhan anggarannya.
Kondisi tersebut tidak otomatis menunjukkan kekurangan kas. APBD memang memiliki sumber pendanaan selain PAD. Namun, kemampuan PAD menopang belanja menjadi penting ketika transfer pusat berkurang dan sumber penggantinya terbatas.
Karena itu, kemandirian keuangan daerah perlu dilihat dari kemampuan menghimpun pendapatan sendiri sekaligus memenuhi kebutuhan belanja secara berkelanjutan. Porsi PAD yang tinggi merupakan modal penting, tetapi ketahanannya tetap bergantung pada kestabilan sumber pendapatan, pencapaian target, dan besarnya kewajiban daerah. Rasio tersebut juga perlu dibaca hati-hati. Porsinya dapat membesar karena pendapatan lain menurun, tanpa disertai pertumbuhan PAD.
Transfer Menyusut, Layanan Publik Dipertaruhkan
Kenaikan alokasi Transfer ke Daerah (TKD) 2027 dibandingkan outlook 2026 belum mengembalikan nilai TKD ke tingkat realisasi 2025. Perkembangan ini perlu dibaca bersama keterbatasan PAD sebagian besar daerah. Bagi daerah yang mengalami pengurangan transfer, tekanan anggaran akan semakin besar apabila penerimaan sendiri tidak bertambah dan ruang penghematan terbatas.
Dampaknya dapat muncul melalui penyesuaian belanja. Ketika kewajiban rutin tetap harus dipenuhi, pemerintah daerah dapat menunda perbaikan jalan, mengurangi pengadaan perlengkapan sekolah dan fasilitas kesehatan, atau membatasi cakupan program bantuan. Pembayaran gaji yang tetap lancar pun belum menjamin mutu pelayanan terjaga apabila anggaran operasional dan sarana pendukungnya berkurang.
Risiko tersebut berbeda antardaerah. Besarnya pengurangan, jenis transfer yang terdampak, kemampuan PAD, serta kewajiban belanja akan menentukan ruang penyesuaian masing-masing pemerintah daerah. Daerah dengan pendapatan sendiri yang terbatas cenderung memiliki pilihan lebih sempit untuk mengganti dana yang berkurang. Pemangkasan yang kurang mempertimbangkan kondisi tersebut berpotensi memperlebar kesenjangan pelayanan antarwilayah.
Karena itu, perubahan alokasi TKD perlu disertai penilaian terhadap kemampuan daerah mempertahankan layanan dasar. Pemerintah pusat perlu memperhatikan perbedaan kapasitas fiskal dan kebutuhan pelayanan, sementara pemerintah daerah perlu menekan belanja yang kurang mendesak, memperbaiki penghimpunan PAD, dan memantau arus kas sejak dini. Peningkatan penerimaan juga perlu mempertimbangkan kemampuan masyarakat dan dunia usaha agar tidak melemahkan kegiatan ekonomi yang menjadi sumber PAD.
Daya tahan fiskal daerah pada akhirnya terlihat dari kemampuan mempertahankan layanan ketika pendapatan berubah. Penyesuaian anggaran perlu menjaga agar tekanan fiskal tidak berujung pada semakin sulitnya masyarakat memperoleh pendidikan, kesehatan, infrastruktur, dan perlindungan sosial yang mereka butuhkan.
